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Apuntes /Empresariales |
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BUEN DIRECTORIO |
LAS
PEQUEÑAS EMPRESAS Y LAS CONDICIONES DIGNAS Y EQUITATIVAS DE LABOR
(SALUD, SEGURIDAD E HIGIENE EN EL TRABAJO)
Autor/es:
GLORIA M. PASTEN DE ISHIHARA
Indice
INTRODUCCIÓN |
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I - ANALISIS DE LA NORMA |
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II - MARCO JURIDICO |
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III - LOS CONVENIOS Y LAS RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACION
INTERNACIONAL DEL TRABAJO |
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IV - REFLEXIONES FINALES |
INTRODUCCIÓN
En este trabajo se señala la necesidad de respetar las condiciones
laborales que protejan la salud de los trabajadores en todas las empresas,
pese a las impresiones que caracterizan al artículo 104 de la ley
24467 y al mensaje de elevación al respecto.
I
- ANALISIS DE LA NORMA
El artículo 104 de la ley 24467dispone: "Las normas de salud
y seguridad en el trabajo deberán considerar, en la determinación
de exigencias, el número de trabajadores y riesgos existentes en
cada actividad. Igualmente deberán fijar plazos que posibiliten
la adaptación gradual de las pequeñas empresas a la legislación".
Desde el contenido de la norma transcripta puede advertirse, en primer
término, que carece en sí misma de elementos suficientes
para integrar una proposición jurídica, pues sólo
adquiere significado cuando se la integra con otras normas. Por otra parte,
si bien es de carácter imperativo, sus términos son generales
e imprecisos y por ello cabe preguntarnos, ante la existencia de una copiosa
legislación nacional e internacional vinculadas a la seguridad
e higiene del trabajo, cuáles son las razones de remitirse a una
futura reglamentación de la disposición en análisis;
el porqué de un requisito cuantitativo referido a la cantidad de
trabajadores y las consecuencias de otorgar plazos para que las empresas,
objeto de una regulación específica, se adapten a la legislación.
Dichas imprecisiones también pueden observarse en el texto del
mensaje del Poder Ejecutivo Nacional al Honorable Congreso de la Nación
cuando se expresa que "...cuestiones diversas como salud y seguridad
en el trabajo encuentran en el proyecto soluciones particularizadas para
este importante segmento de la actividad económica y la ocupación
laboral" solución que como se advierte no se concreta en la
norma que analizo.
Por otra parte, en una publicación editada por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social, referida exclusivamente a las relaciones laborales
en las pequeñas y medianas empresas, la Autoridad de Aplicación
manifestó que la sanción y promulgación de la ley
24467 "...ha creado profundas expectativas y ciertas reticencias
de carácter crítico, originadas en su novedad como instrumento
jurídico integral para las empresas alcanzadas y, en algunos casos,
por informaciones contradictorias respecto de su contenido..." por
lo que se intenta con esta publicación "...acercar las opiniones
de especialistas y protagonistas del Acuerdo Marco que fuera antecedente
de la ley, a aquellos que tendrán que aplicarla e interpretarla,
a fin de facilitar su aprovechamiento como instrumento válido para
la modernización de las relaciones laborales, sin desvirtuar los
objetivos que se tuvieron en mira al impulsar su sanción...".
En la Sección X, "Salud y Seguridad en el Trabajo" acerca
del porqué de la inclusión del artículo 104, se explica
que la aparición de una disposición específica sobre
la seguridad en el trabajo en el Régimen Especial para Pequeñas
y Medianas Empresas no es más que una muestra de su omnicomprensividad
de la problemática de las empresas y los trabajadores incluidos
en este ámbito, por una parte, y de la necesaria vinculación
que toda norma guarda con su origen -el Acuerdo Marco para el Empleo,
la Productividad y la Equidad Social del 25 de julio de 1995- y con el
resto de la normativa emanada o a emanar de ese Acuerdo.
Se afirma también que el tema vinculado a la salud y seguridad
en el trabajo, fue incorporado por una necesidad de las empresas de que
se respeten sus particulares características a la hora de legislar
sobre la materia, comprendida y aceptada por trabajadores y Gobierno por
entender que, si hasta la fecha tales particularidades no se habían
considerado, el efecto de exclusión que una normativa inadecuada
produce es nocivo para el fin perseguido: la protección de la salud
y la seguridad de los trabajadores en las pequeñas y medianas empresas.
Por otra parte, se destaca la vinculación de la norma al contexto,
en especial el punto 5 del Acuerdo Marco ya referido, al sostener que
la reforma a la ley 19587 "deberá tener en cuenta la realidad
nacional..." y que resulta el obvio antecedente a la primera parte
del artículo, al ampliar "...y la gradualidad de su aplicación",
está anticipando la segunda parte de la disposición normativa,
a lo que se agrega que el proyecto de ley de riesgos del trabajo crea
las aseguradoras de riesgos del trabajo, asociaciones privadas y de objeto
específico que "gestionan" y toman a su cargo las prestaciones
que el proyecto otorga al trabajador y a sus causahabientes, las que deberán
diseñar "...en cada empresa asegurada y con control de la
Autoridad de Aplicación, un plan de mejoramiento de las condiciones
de trabajo que permitirá poner en adecuadas condiciones de higiene
y seguridad a las empresas, como herramienta fundamental para la prevención
de infortunios laborales..."
A continuación, quien así opina señala que interpretar
que el artículo 104 de la ley 24467 podría ser la puerta
a un régimen especial de normas de higiene y seguridad conlleva
un grave peligro, pues alguien podría entender que se pretende
dar menor calidad o cantidad de protección en la materia al trabajador
de la pequeña empresa y, aunque la realidad muestra la fragilidad
económica que padecen algunas pequeñas y microempresas -con
una menor resistencia a los embates de los avatares económicos
expresada en menor disponibilidad para obras de infraestructura y prevención-,
consagrar "estas diferencias" por vía normativa sería
a todas luces violatorio del principio de igualdad.
Es por ello que, a su criterio, existe un amplio espectro de cuestiones,
que sin menguar el cuidado de la salud del trabajador, puede tener en
cuenta las características de las empresas y, en especial, sus
dimensiones, a saber:
a) La misma ley 19587 [art. 5º, inc. c)] ordena la "sectorialización
de los reglamentos en función de la ...dimensión de las
empresas".
b) Los exámenes periódicos, si no guardan la debida sensibilidad
y especificidad, vinculándose a riesgos propios de la actividad,
suelen ser de dudosa utilidad y alto costo (...). Tener en cuenta esta
circunstancia a la hora de considerar las exigencias para las pequeñas
y medianas empresas ayudaría a eliminar innecesarios requisitos
o, al menos, a direccionarlos adecuadamente.
c) Todas las exigencias registrales y de información sobre las
circunstancias de las enfermedades y accidentes en las pequeñas
y medianas empresas deberían simplificarse o eliminarse por vía
de servicios externos y comunes a un conjunto de empresas. En estos casos,
las aseguradoras de riesgos del trabajo (...) liberarían a las
pequeñas y medianas empresas de un complejo aspecto de su gestión.
d) El plan de mejoramiento de las condiciones de trabajo hará que
las empresas concreten gradualmente, y conforme su nivel de riesgo, las
medidas que disminuyan la siniestralidad, con su doble objetivo: el humanitario
de la protección y conservación de la vida y salud del trabajador
y el económico de la disminución de la prima que se abonará
a las aseguradoras de riesgos del trabajo o a las compañías
de seguros que operen con carteras de accidentes y enfermedades profesionales,
siempre que se respeten las condiciones señaladas precedentemente.
II
- MARCO JURIDICO
En este contexto, y con el fin de intentar responder a los interrogantes
planteados al inicio, resulta evidente la necesidad de acudir a la consideración
de la legislación vigente. En primer lugar, el artículo
14 bis de la Constitución Nacional contiene una cláusula
operativa tendiente a garantizar las condiciones dignas y equitativas
de labor, de tal manera que el empleador se encuentra obligado a cumplir
con el mandato constitucional, obligación que surge del deber de
previsión del empleador y que, conforme lo señala Fernández
Madrid, abarca el conjunto de medidas que el empleador debe adoptar con
relación a las condiciones particulares de la tarea o función
para evitar que el trabajador sufra daños en su persona o en sus
bienes y se afecte su dignidad, adecuando su conducta para la obtención
de dicha finalidad, extremando su diligencia en el ejercicio del poder
de dirección, excluyendo toda forma de abuso del derecho y considerando
siempre en la toma de decisiones como prevaleciente el cuidado de la persona
y los bienes del trabajador.
Este deber de previsión ha sido regulado principalmente en el artículo
75 de la ley de contrato de trabajo, que en su primer párrafo dispone:
"El empleador está obligado a observar las normas legales
sobre higiene y seguridad en el trabajo, y a hacer observar las pausas
y limitaciones a la duración del trabajo establecidas en el ordenamiento
legal" y dicha norma, a su vez se vincula a los artículos
62 y 63 de la ley de contrato de trabajo y 1198 del Código Civil
en el sentido de que el empleador debe disponer lo necesario para que
la prestación de servicios se realice en forma adecuada, adoptando
medidas de seguridad y absteniéndose de toda conducta que resulte
perjudicial para la salud del trabajador.
Por otra parte, la ley 19587 de higiene y seguridad en el trabajo constituye
una norma básica en cuyo mensaje de elevación (1972) se
expresó que el hombre era el capital supremo y, por ende, era perentorio
cuidarlo y preservarlo ante los riesgos de la tecnología moderna,
pretendiendo, además, crear una clara conciencia de que uno de
los medios más eficaces para su logro era neutralizar los riesgos
y sus factores determinantes, pues en la práctica se elevarían
los niveles de productividad con la consiguiente economía en los
costos y cargas laborales, estableciéndose también para
su aplicación principios y métodos de ejecución.
A su vez, el decreto reglamentario 351/79 (Anexo I, Disposiciones generales)
dispuso que todo establecimiento que se instale en el territorio de la
República en funcionamiento o a funcionar, firmas comerciales,
sociedades, empresas o personas de existencia ideal que adquieran, exploten
o administren un establecimiento, que amplíen o modifiquen sus
instalaciones, deben dar cumplimiento a la ley 19587 y a las reglamentaciones
que al respecto se dicten, en cuyo caso asumen todas las obligaciones
y responsabilidades que la norma impone.
Cabe destacar que tanto la ley 19587 y el decreto reglamentario citado
han sido objeto de modificaciones por el decreto 1338/96 y éste,
a su vez, por el decreto 491/97. A ello deben agregarse los decretos 911/96
y 617/97 que aprueban los reglamentos de higiene y seguridad para trabajadores
de la construcción y agrarios respectivamente y las resoluciones
administrativas dictadas para reglamentar varios aspectos de la ley 24557,
que también introdujeron importantes modificaciones a la norma
general.
En los considerandos del decreto 1338/96 (BO: 28532, del 28/11/1997) se
expresó la necesidad de modificar algunos aspectos de las normas
de higiene y seguridad en el trabajo para evitar una superposición
de funciones entre los servicios de medicina e higiene y seguridad impuestos
por el decreto 351/79 y las obligaciones que se imponen a las aseguradoras
en el marco de la ley sobre riesgos del trabajo.
Las modificaciones que se propusieron y que se concretaron en el decreto
1338/96 consistieron en derogar los Títulos II y VIII del decreto
351/79; en eliminar el requisito de dependencia jerárquica que
debían mantener con la conducción del establecimiento los
servicios de higiene y seguridad en el trabajo de establecimientos de
más de ciento cincuenta trabajadores dentro del esquema del citado
decreto 351/79; la facultad de que los servicios se brinden en forma interna
o externa para cualquier categoría o tamaño de establecimiento,
la redefinición de la cantidad de horas-profesional dedicado a
estos servicios; el desarrollo del concepto de "trabajador equivalente";
en establecer que la Superintendencia de Riesgos del Trabajo es la entidad
responsable para determinar cuáles serán los exámenes
médicos que deberán efectuar los empleadores o los aseguradores,
de acuerdo con el decreto 170/96; exceptuar a determinadas actividades
de la obligación de asignar profesionales y técnicos en
higiene y seguridad, etc.
Con relación a la ley 24557 de riesgos del trabajo, cuyo deficiente
diseño ha sido objeto de fundadas críticas, en su artículo
1º preconiza como objetivo primordial la prevención de los
riesgos y reparaciones de los daños derivados del trabajo y en
el Capítulo II (art. 4º) establece las obligaciones de las
partes, en particular los planes de mejoramiento que deben realizar los
empleadores, norma que ha originado los decretos reglamentarios mencionados
en el párrafo anterior y numerosas resoluciones administrativas
correspondientes a la Superintendencia de Seguros, que entre otros aspectos
establecen requisitos mínimos a desarrollar en los planes de mejoramiento.
A título de ejemplo, pues como podrá apreciarse la reglamentación
es sumamente generosa en tal sentido, cito: decreto 170/96: reglamenta
los planes de mejoramiento, los niveles de cumplimiento de las normas
de prevención, otorga a los empleadores de 12 a 24 meses para el
cumplimiento de las obligaciones que la Superintendencia de Riesgos del
Trabajo (que en adelante cito como SRT), considere básicas en higiene
y seguridad y excluye a los empleadores autoasegurados, no asegurados
y aquellos que en principio la SRT, por resolución fundada, considere
que deben ser excluidos; decreto 911/96, que aprueba el reglamento de
higiene y seguridad para los trabajadores de la construcción; decreto
491/97 que sustituye el artículo 11 del decreto 1338/96 referido
a quienes deben dirigir los servicios de higiene y seguridad en el trabajo;
decreto 617/97, que aprueba el reglamento de higiene y seguridad para
los trabajadores agrarios; resolución (SRT) 38/96, que dispone
que todo empleador dentro de los veinte días de firmado el primer
plan de mejoramiento debe proveer a los trabajadores de ropa adecuada
para el trabajador y elementos de seguridad, así como también
agua potable, instalaciones sanitarias, equipos portátiles de lucha
contra el fuego, y en anexos integrantes de la resolución que menciono,
se refiere a condiciones de seguridad (herramientas, máquinas,
espacio de trabajo, protección contra incendios, almacenaje de
sustancias peligrosas, elementos de protección personal, riesgo
eléctrico, infraestructura edilicia, etc.); resolución (SRT)
42/96, modifica la anterior en cuanto al formulario de evaluación;
resolución (SRT) 65 y resolución (SS) 24573/96, establecen
pautas para empleadores que posean más de un establecimiento y
que los mismos se encuentren en diferentes niveles de cumplimiento de
la normativa de higiene y seguridad; resolución (SRT) 239/96, aclara
que de constatarse que un plan de mejoramiento no cumple con la normativa
vigente y con la que se aprueba, se intimará a la aseguradora bajo
apercibimiento de aplicar las sanciones que pudieran corresponde y también
acerca de los requisitos para las constancias de las visitas que realicen
las aseguradoras a los establecimientos; resolución (SRT) 240/96,
por esta resolución se establece un cronograma a seguir para el
adecuado control y fiscalización de los planes y mejoramiento de
las condiciones de higiene y seguridad; resolución (SRT) 10/97,
aprueba el procedimiento para la comprobación y juzgamiento de
los incumplimientos a la ley 24557; resolución (SRT) 16/97, crea
el Programa de Acciones para la Prevención (PAP) con el objeto
de incentivar el mejoramiento progresivo de las condiciones de las obligaciones
de las aseguradoras, empleadores, asegurados y autoasegurados en materia
de control y fiscalización del cumplimiento de la normativa de
higiene y seguridad en el trabajo y el procedimiento para la denuncia
e investigación de presuntos incumplimientos y resolución
(SRT) 32/97: establece a qué actividad se le puede aplicar un plan
de mejoramiento y cuál se encuentra excluida.
Párrafo aparte merecen los principios generales que surgen de los
tratados constitucionalizados [art. 75, inc. 22), CN] cuando en conjunto
expresan que todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y
a la seguridad de su persona, a condiciones dignas y equitativas de trabajo,
a niveles de vida adecuado, a la garantía de su salud y el bienestar,
a la seguridad e higiene en el trabajo, al mejoramiento en todos sus aspectos
del medio ambiente de trabajo.
En el sentido apuntado se manifiesta la Declaración Americana de
los Derechos y Deberes del Hombre, artículos 1º, 11 y 14;
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículos
3º, 23 y 25; el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, artículo 7º. a).II; 12, apartados 1
y 2, inciso b); la Convención Internacional sobre la eliminación
de todas las formas de discriminación racial, artículo 5º.i.I
y la Convención Internacional sobre la eliminación de todas
las formas de discriminación contra la mujer, artículo 11.1
f).
En definitiva, la legislación nacional aunada a los tratados internacionales
incorporados en 1994 a nuestra Constitución Nacional, contiene
directivas expresas y precisas acerca de la obligación de asegurar
condiciones dignas y equitativas de labor que garanticen la integridad
psicofísica del trabajador.
III
- LOS CONVENIOS Y LAS RECOMENDACIONES DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL
DEL TRABAJO
Gerardo Von Potobskyha señalado que en lo que concierne a las pequeñas
y medianas empresas en el tema de seguridad e higiene y servicios de medicina
del trabajo, si bien se encuentran cubiertos por una profusa legislación
en el ámbito nacional e internacional, presentan dificultades especiales
de tipo técnico y financiero y que ya la Organización Internacional
del Trabajo, en el informe preparatorio del convenio 155 y la recomendación
164para estas empresas en materia de prevención, subrayó
la necesidad de contar con ayuda y asesoramiento.
Cabe destacar que tanto el convenio 155 como la recomendación 164
establecen como principio que los miembros deberán -en consulta
con las organizaciones más representativas de empleadores y de
trabajadores interesadas y habida cuenta de las condiciones y prácticas
nacionales- formular, poner en práctica y reexaminar periódicamente
una política nacional coherente en materia de seguridad y salud
de los trabajadores y medio ambiente con el objeto de prevenir accidentes
y daños en la salud, ya sea que éstos ocurran como consecuencia
del trabajo, guarden relación con la actividad laboral o sobrevengan
durante el trabajo, reduciendo al mínimo, en la medida en que sea
razonable y factible, las causas de los riesgos inherentes al medio ambiente
de trabajo en el ámbito nacional. Además, indica a los miembros
que deberán adoptar por vía legislativa o reglamentaria
el control de la aplicación de las leyes y de los reglamentos relativos
a la seguridad, la higiene y el medio ambiente de trabajo, previendo sanciones
adecuadas en caso de infracciones a las leyes o reglamentos.
Agrega el autor citado que países como Australia, Estados Unidos
y el Reino Unido realizan esfuerzos particulares en este campo. En el
Japón la ley sobre seguridad e higiene del trabajo establece que
las autoridades deben fomentar con incentivos financieros y técnicos
el establecimiento de planes, por parte de los empleadores, en consulta
con los trabajadores y sus organizaciones, para mejorar las condiciones
de seguridad e higiene del trabajo y prestar especial atención
a las empresas pequeñas y medianas.
En el informe preparatorio de la 72ª Conferencia Internacional del
Trabajo. se analizan las tendencias y acontecimientos recientes vinculados
a las razones por las cuales las pequeñas y medianas empresas requieren
un trato especial y que motiva enfoques diferentes.
Se destaca particularmente que en una pequeña empresa el gerente
debe asumir a la vez la gestión técnica, comercial, administrativa
y social de la misma. Sin embargo, como su interés primordial radica
en la situación económica de la empresa, su "función
social" queda inevitablemente en segundo lugar. Los pequeños
empresarios -afirma el informante- tienen con frecuencia sólo una
idea vaga de las leyes y reglamentaciones que regulan sus actividades
y prácticamente ignoran las obligaciones que la legislación
les impone en lo que atañe a la protección de los trabajadores;
incluso, pueden desconocer también el peligro que entraña
la utilización de un determinado producto o tecnología.
Por otra parte, se expresa que los pequeños empresarios consideran
normalmente la inspección del trabajo como una imposición
externa, que no entienden del todo y que no siempre les resulta grata.
Pueden tropezar también con obstáculos conceptuales, financieros
o materiales para cumplir con las exigencias de los inspectores del trabajo.
En cuanto a los trabajadores empleados en pequeñas empresas, carecen
por lo común de representantes que puedan ayudarles a abordar cuestiones
laborales, sea directamente con el empresario o a través de un
inspector del trabajo.
Asimismo, se resalta que las pequeñas y medianas empresas pueden
carecer de recursos financieros para instalar los equipos apropiados de
seguridad e higiene pero que los riesgos profesionales no son menos graves
que los existentes en las grandes empresas, las máquinas y los
productos tóxicos son similares y los riesgos de incendio o de
explosión son idénticos.
Se informa que, en la práctica real, los esfuerzos de muchos países
por aplicar la legislación del trabajo distan mucho de ser satisfactorios,
debido a varias razones: las visitas de inspectores del trabajo son menos
frecuentes; se envían menos quejas a la inspección del trabajo;
a veces, como en Dinamarca, se ha abandonado el principio de visitas sistemáticas
y la inspección del trabajo tiende a concentrar su atención
en las grandes empresas. Y que otro factor a considerar es que los funcionarios
encargados de la inspección de las pequeñas y medianas empresas
están a veces menos calificados profesionalmente que los inspectores
del trabajo que visitan las grandes empresas. Por otra parte, existe una
correlación directa entre la eficacia de la inspección del
trabajo y la existencia de representación sindical y ésta
es mínima o nula en la pequeña y mediana empresa.
Un aspecto que puntualiza el informe que analizo es que, en definitiva,
la legislación laboral no distingue entre grandes y pequeñas
empresas en lo que atañe a condiciones de seguridad e higiene de
trabajo y que las únicas diferencias entre ellas derivan del número
de trabajadores estipulado para que una empresa deba tener un comité
de seguridad o elegir delegados de personal; pero en ambos casos la inspección
del trabajo, tal como la definen las normas internacionales, es la misma:
hacer aplicar las leyes y reglamentaciones sobre condiciones de trabajo
y protección de los trabajadores.
Vinculado a la acción nacional e internacional de las pequeñas
y medianas empresas, el informante señala que en muchos países
se plantea el gran dilema de cómo lograr un equilibrio adecuado
entre la necesidad de crear un clima económico propio al crecimiento
del sector y la de proteger adecuadamente los intereses legítimos
de los trabajadores, en particular respecto de las condiciones de trabajo,
lo que suscita varias cuestiones.
Una de ellas es cómo formar a los inspectores del trabajo de modo
que comprendan los puntos de vista psicológicos y económicos
de los gerentes de pequeñas y medianas empresas. Otra es cómo
lograr un equilibrio entre la función de control del inspector
de trabajo y su papel de asesor comprensivo, sin llegar a inmiscuirse
en responsabilidades de gestión y, por último, muchos países
están estudiando cómo aumentar la eficacia en relación
con los costos de las actividades de inspección del trabajo, mediante
la adopción de enfoques sectoriales específicos.
Más precisión al tema en análisis aporta el informe
preparatorio de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1997. En efecto,
las organizaciones de trabajadores de Israel, Lituania, Níger,
Noruega, Suiza y Venezuela puntualizaron que en todo instrumento se deberían
reconocer los aspectos cuantitativos y cualitativos que reviste la cuestión
del fomento de las pequeñas y medianas empresas y la necesidad
de adoptar medidas para promover mejores condiciones de trabajo.
Por otra parte, resultan sumamente interesantes las respuestas de las
organizaciones de trabajadores vinculadas a la necesidad de instrumentar
políticas eficientes y competitivas para proporcionar empleo productivo
y duradero en condiciones sociales adecuadas.
En este sentido, se dijo que dichas políticas no se deberían
considerar como una limitación al hecho de tener que aplicar las
normas fundamentales del trabajo que deben igualmente cumplir las pequeñas
y medianas empresas, entre las que se incluyen las relativas a la inspección
del trabajo, que tiene una función de asesoramiento y de formación,
que debe cumplirse con respecto a todas las empresas.
Se reconoce que en algunos casos los requisitos que se aplican a las pequeñas
y medianas empresas son inadecuados, inconvenientes o excesivamente engorrosos,
por ejemplo, para el registro de la empresa, para la obtención
de licencia comercial y para la presentación de declaraciones de
distinta índole y que esto constituye un obstáculo para
la creación y desarrollo de estas empresas, pero que esos requisitos
cumplen determinadas funciones, como por ejemplo la protección
de los consumidores. Y si bien es posible lograr ciertas mejoras a corto
plazo eliminando requisitos para fomentar la creación de empresas
y empleo, puede tener un alto costo desde el punto de vista del bienestar
social.
También se expresó la necesidad de hacer referencia a los
factores que limitan la creación y el desarrollo de la empresa,
con la salvedad de que las declaraciones relativas a las condiciones de
trabajo y otras cuestiones conexas, como la obligación de efectuar
con frecuencia inspecciones de trabajo u otros requisitos con relación
a los derechos de los trabajadores, no deberían interpretarse como
"requisitos excesivamente engorrosos" que se imponen a las pequeñas
y medianas empresas. La igualdad de trato debe abarcar también
la aplicación de todas las normas del trabajo, incluido el derecho
a la libertad sindical y a las prestaciones de la seguridad social.
Una especial preocupación exhiben los países miembro cuando
se trata de formular políticas fiscales y monetarias, las que deben
ser coordinadas con aspectos tales como la protección social, la
seguridad y la salud en el trabajo.
Al respecto, el Consejo de Empleadores de Canadá, por ejemplo,
no consideró que deban formularse esas políticas teniendo
en cuenta otras cuestiones, pues señaló que en dicho país,
como en casi todos los países desarrollados, las leyes sobre el
empleo, los requisitos en materia de seguridad y salud, la legislación
laboral, los derechos humanos y las salvaguardias y garantías constitucionales
previstas en el ámbito federal y provincial se aplican a los empleadores
y a los trabajadores de las pequeñas y medianas empresas del mismo
modo que a los de las grandes empresas, mientras que países como
Estados Unidos, Finlandia, Francia, Chile, República Centroafricana,
Chipre, Ghana, Japón, Kirguistán, México, Nueva Zelandia,
Perú, Polonia, Senegal, Suecia, Suiza y Venezuela, entre otros,
consideraron la importancia de la coordinación de dichas políticas
con los aspectos mencionados, las que deben tener en cuenta el empleo,
la protección social y la salud en el trabajo, debiendo las políticas
macroeconómicas ser coherentes con las microeconómicas.
En el sentido apuntado, la Organización Internacional del Trabajo,
dictó la recomendación 189sobre la creación de empleos
en las pequeñas y medianas empresas, tendiente a orientar a los
miembros acerca de las políticas, la legislación y la práctica
de la cuestión que se planteó.
Con respecto a la salud y seguridad en el trabajo se expresa la necesidad
de que los miembros adopten medidas que se ajusten de forma adecuada a
las condiciones y a la práctica nacionales, a fin de reconocer
y potenciar el papel fundamental que las pequeñas y medianas empresas
pueden desempeñar en lo relativo a:
a) la mejora de las condiciones y la calidad del trabajo, que contribuyan
a elevar la calidad de la vida y permitan que un gran número de
personas tengan acceso a la protección social;
b) adoptar y poner en práctica políticas fiscales, monetarias
y de empleo adaptadas a la promoción de un entorno económico
óptimo, complementadas con políticas que promueven la creación
de pequeñas y medianas empresas eficientes y competitivas, capaces
de ofrecer posibilidades de empleo productivo y duradero en condiciones
sociales adecuadas;
c) crear condiciones que garanticen la aplicación no discriminatoria
de la legislación del trabajo con el fin de elevar la calidad de
empleo en las pequeñas y medianas empresas;
d) eliminar los obstáculos al desarrollo y crecimiento de las pequeñas
y medianas empresas que pudieran derivarse en particular de la improcedencia,
la inadecuación o el exceso de los trámites administrativos
en materia de registro, licencias, presentación de declaraciones,
etc., inculpados aquellos que desincentivan la contratación de
personal, sin menoscabar el nivel de las condiciones de empleo ni la eficacia
de la inspección de trabajo o de los sistemas de control de las
condiciones laborales y cuestiones afines.
Para la formulación de tales políticas, la Organización
Internacional del Trabajo recomienda examinar la legislación laboral
y social, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores
más representativas para determinar, entre otras cosas, si se ajusta
a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas y asegura
una protección y condiciones de trabajo adecuadas para sus trabajadores,
teniendo en cuenta otras políticas relativas en particular a cuestiones
fiscales y monetarias, al comercio, a la industria, el empleo, el trabajo,
la protección social, la igualdad entre hombres y mujeres, la seguridad
y salud en el trabajo así como el fomento de la capacidad a través
de la educación y la capacitación, suministrando a las pequeñas
y medianas empresas y a sus trabajadores un conjunto de servicios de apoyo
directo e indirecto para la formación en materia de seguridad y
salud en el trabajo.
IV
- REFLEXIONES FINALES
En cuanto a lo dispuesto por el artículo 104 de la ley 24467, de
acuerdo con su redacción y lo explicado por el Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social en el sentido de que eventualmente existiría
una reforma a la ley 19587, conforme lo pactado en el punto 5 del Acuerdo
Marco, podría inferirse que eventualmente se dictaría una
norma diferenciada para las pequeñas empresas, en evidente contradicción
con las normas nacionales e internacionales, que ninguna diferenciación
realizan al respecto y que por otra parte hacen hincapié en que
los riesgos profesionales existen, cualquiera sea el tamaño de
la empresa, y que en definitiva el único objetivo es hacer cumplir
las leyes laborales y de higiene y seguridad social.
La ley 19587 y su decreto reglamentario 351/79 (vigente en la actualidad
con sus modificaciones) no efectúa ninguna distinción; por
el contrario, resultan suficientemente claros los artículos 1º,
2º y 3º del Anexo I, Título I, en el sentido de que dichas
normas se aplican a todos los establecimientos. A su vez, el decreto 1338/96,
cuyo objetivo es permitir que los empleadores brinden los servicios médicos
en forma interna o externa cualquiera sea la categoría o el tamaño
del establecimiento, si bien establece una diferencia sobre la base del
número de trabajadores equivalentes, la dispone al solo efecto
de determinar, por ejemplo, las horas-médico que corresponden a
los establecimientos según se trate de un servicio de medicina
del trabajo interno o externo o para asignar la cantidad de técnicos
en higiene y seguridad del trabajo que debe existir en dichos servicios;
la existencia o no de vestuarios; la reserva de agua y la ventilación
(arts. 21, 37, 38, 39, 50, 57, 64, D. 1338/96, etc.).
Por ello, no existe diferencia en cuanto a salud y seguridad en el trabajo
se refiere, ya sea entre pequeñas, medianas o grandes empresas,
por lo que las normas laborales referidas a la salud y la seguridad en
el trabajo deben aplicarse en su totalidad, sin distinción alguna
entre el número de trabajadores y, menos aún, considerar
los riesgos existentes en cada actividad. En este sentido, Fernández
Madrid y Amanda Caubet han señalado que el número de dependientes
solamente podría ser vinculable a la asistencia médica interna
o externa pero nunca al nivel de seguridad de la maquinaria o la salubridad
del medio ambiente de trabajo.
Otro aspecto es el vinculado a la posibilidad de fijar plazos que posibiliten
la adaptación gradual de la pequeñas empresas a la legislación.
Si bien existen importantes modificaciones a la ley 19587, introducidas
por el decreto 1338/96 y las sucesivas reglamentaciones administrativas,
nótese que la ley general en higiene y seguridad en el trabajo
y su decreto reglamentario se hallaban en vigencia desde mayo de 1972;
la ley 24467 desde junio de 1995, la ley 24557 desde el 1 de junio de
1996 y el decreto 1338 desde noviembre de 1996 (a la fecha, han transcurrido
más de tres años de la vigencia de la L. 24557 y dos años
y medio del D. 1338/96); por lo tanto, si se fijaran nuevos plazos de
adaptación, conforme lo expresan los autores citados en el párrafo
precedente, sería manifiestamente ilegítimo si se pretendiera
-de esta forma- limitar o exonerar la responsabilidad al empresario durante
el denominado período de adaptación. "Si las máquinas
son riesgosas y/o el ambiente insalubre, la empresa debe proveer de inmediato
las medidas de seguridad vigentes, porque lo que importa es la salud del
trabajador y no el tamaño de la empresa". más aún
si tenemos en cuenta que la ley 24557 (vigente como expresé, desde
el 1 de julio de 1996, D. 659/96) fijó en veinticuatro meses los
plazos para que los empleadores realizaran las modificaciones en sus establecimientos
y adaptarlas a las condiciones de higiene y seguridad.
Por último, no se desconoce la delicada situación social
y económica por la que atraviesa el país y que la abundante
legislación nacional e internacional dictada en el tema demuestra
una evidente preocupación por el fomento de las pequeñas
y medianas empresas debido a las dificultades que padecen por su vulnerabilidad
económica o, entre otros aspectos no menos importantes por el escaso
acceso al crédito, los bajos niveles de productividad, de capacitación
técnica y administrativa, la inadecuada información o la
imposibilidad para acceder a la nueva tecnología; pero, por otra
parte, existen razones que justifican que se las considere como la adecuada
alternativa para la recuperación de las actividades económicas,
dado que contribuyen positivamente a la economía en cuanto a producción
de bienes y servicios, requieren bajo capital por unidad de producto,
poseen una rápida maduración de las inversiones y una pequeña
escala de producción, constituyen un factor esencial del crecimiento
y del desarrollo económico, proveen la mayoría de los puestos
de trabajo creados a escala mundial, ofrecen a las mujeres y a otros grupos
habitualmente desfavorecidos la posibilidad de acceder en mejores condiciones
a empleos productivos, duraderos y de calidad y ocupan un rol importante
en la búsqueda de mayor igualdad de oportunidades.
Por ello, al Estado corresponde fomentar las pequeñas empresas
facilitando su crecimiento, pero la problemática vinculada a las
mejores condiciones de trabajo no admite excepciones. Si eventualmente
se dictaran nuevas normas, éstas deben ser, como en la actualidad,
iguales para todas las empresas, pero contener obligaciones estructuradas
en un procedimiento práctico, sencillo, comprensible y fácil
de aplicar, cuyo objetivo debe ser el cumplimiento de las leyes de salud,
seguridad e higiene en el trabajo, condiciones que no cumplen las innumerables
normas legales y administrativas vigentes, pero de ninguna manera las
exigencias en dicha materia deben ser menores y atendiendo a requisitos
ilegítimos, porque lo que no se puede flexibilizar es el bien jurídico
protegido constitucionalmente, que es la salud psicofísica del
trabajador.
[1:] Boletín Oficial del 28/3/1995. Vigencia: 6/4/1995. aplicación:
8/7/1995
[2:] PYMES - L. 24467 - MTySS - marzo/95
[3:] "Relaciones laborales en las pequeñas y medianas empresas"
- Comentarios al Tít. III de la L. 24467 - abril/95 - pág.
5 - Presentación efectuada por el Dr. José Armando Caro
Figueroa, que en ese entonces era el Ministro de Trabajo y Seguridad Social
[4:] Ob. cit. en - págs. 93 a 96. Opiniones de la Dra. Susana Corradetti,
que se desempeñaba como asesora del Ministro de Trabajo y Seguridad
Social
[5:] El informe que reseño, en sus partes pertinentes, data de
abril de 1995. La ley de riesgos del trabajo a la que se hace referencia
fue sancionada el 13/9/1995 (BO: 4/10/1995), promulgada por D. 535/95
del 3/10/1995 y vigente desde el 1/7/1996 por D. 659/96
[6:] Fernández Madrid, Juan C.: "Tratado práctico de
derecho del trabajo - LL - 1990 - T. II - pág. 1079
[7:] Pasten de Ishihara, Gloria M.: "Infortunios laborales: ¿prevenir
o indemnizar?" - ERREPAR - DLE - Nº 120 - agosto/95 - T. IX
- pág. 582
[8:] Errepar - Trabajo - Previsión Social - T. III
[9:] Caubet, Amanda B. y Fernández Madrid, Javier: "Tratados
Internacionales" "La Constitución, su jurisprudencia
y los tratados concordados" - 1995 -
[10:] "Pequeñas y medianas empresas y derecho del trabajo"
- Revista Internacional del Trabajo - OIT - Ginebra - Vol. 112 - Nº
1 - 1993
[11:] Aclaro que el convenio 155 y la recomendación 164 fueron
adoptados por la OIT con fecha 22/6/1981, y se dispuso su aplicación
a todas las ramas de la actividad económica
[12:] Informe VI: fomento de las pequeñas y medianas empresas para
la Conferencia Internacional del Trabajo - 72ª; reunión -
1986
[13:] La letra en bastardilla me pertenece
[14:] Informe V (2): Condiciones generales para fomentar la creación
de empleos en la pequeña y mediana empresa para la Conferencia
Internacional del Trabajo - 85 reunión - 1997
[15:] Corresponden a las respuestas emitidas por las Organizaciones de
Trabajadores de Bélgica, Estados Unidos, Israel, Níger,
Pakistán, Polonia, Senegal, Sri Lanka, Estados Unidos y el Zaire
del Informe citado en
[16:] La OIT adoptó el 17/6/1998 la recomendación 189 sobre
la creación de empleos en las pequeñas y medianas empresas
e hizo referencia a los Convenios sobre el trabajo forzoso (1930), sobre
la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación
(1948), sobre el derecho de sindicación y de negociación
colectiva (1949), sobre igualdad de remuneración, (1951), sobre
la abolición del trabajo forzoso (1957), sobre discriminación
-empleo y ocupación- (1958), sobre la edad mínima, (1973),
sobre política del empleo y su recomendación (1964 y 1984
respectivamente), sobre cooperativas -países en vías de
desarrollo- (1966), desarrollo de los recursos humanos (1975) y la recomendación
sobre seguridad y salud de los trabajadores (1981) por hallarse convencida
que el respeto a los mismos ayudará a los miembros a eliminar el
trabajo infantil, y aportará valiosas orientaciones en la elaboración
y la puesta en práctica de políticas en materia de creación
de empleos en las pequeñas y medianas empresas
[17:] Fernández Madrid, Juan C. y Caubet, Amanda B.: "Leyes
fundamentales del trabajo. Sus reglamentos y anotaciones complementarias"
- Editor Joaquín Fernández Madrid - 1999 - 4ª ed.
[18:] OIT, Informe VI: Fomento de las pequeñas y medianas empresas
- Ginebra - 1986 y R. 189 sobre la creación de empleos en las pequeñas
y medianas empresas - Ginebra - 1998